Blogy a články

Problematika práva vlastníkov „odpájania sa“ od centralizovaného zdroja tepla nie je jednoduchá a v praxi často riešená v ich neprospech. Skupina 32 poslancov bývalej opozície (teda aktuálnej konalície) doručila 31. októbra 2018 Ústavnému súdu návrh na začatie konania o súlade § 12 ods. 10 v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4 zákona č. 657/2004 Z. z. o tepelnej energetike v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o tepelnej energetike“) s čl. 35 ods. 1a 2, čl. 51 ods. 1 a čl. 55 ods. 1 ústavy a o súlade § 12 ods. 10 v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4 zákona o tepelnej energetike s čl. 46 ods. 1 ústavy.

Ústavný súd návrhu nevyhovel a z dlhého znenia celého nálezu sme vybrali najdôležitejšie časti. Celý nález bol publikovaný v Zbierke zákonov pod číslom 23/2021.

Podstata problému

Skupina poslancov v úvode odôvodnenia návrhu na začatie konania poukázala na to, že sporné ustanovenie § 12 ods. 9 zákona o tepelnej energetike je upravené v druhej časti zákona s názvom „Podmienky podnikania v tepelnej energetike“. Je teda zrejmé, že hoci ide o regulované podnikanie, stále ide o podnikanie v trhovom hospodárstve, ktorého základné ústavne garantované princípy by mali byť rešpektované. Citujúc zákonné ustanovenie § 20 ods. 1 zákona o tepelnej energetike, v zmysle ktorého môže odberateľ skončiť odber tepla na základe zákona alebo dohodou, je toho názoru, že motivácie odberateľa na skončenie odberu tepla môžu byť rôzne. Jednou z pohnútok môže byť snaha o vybudovanie vlastnej domovej kotolne, rovnako ako aj výber nového dodávateľa, ktorý v rámci funkčných trhových mechanizmov ponúka výhodnejšie podmienky na využívanie služby odberu tepelnej energie. Skončenie odberu tepla od doterajšieho dodávateľa je tak podľa navrhovateľa možné považovať za nutnú podmienku na zmenu dodávateľa na úkor (resp. v prospech) iného dodávateľa. Ak chce odberateľ zmeniť dodávateľa, zákon o tepelnej energetike podmieňuje takéto rozhodnutie nasledujúcimi podmienkami:

„(i) dohodou s doterajším dodávateľom – a to iba za predpokladu, ak odberateľ uhradí doterajšiemu dodávateľovi ekonomicky oprávnené náklady (tzv. odpojovací poplatok) podľa § 20 ods. 3 zákona o tepelnej energetike. Pritom podľa § 20 ods. 4 zákona o tepelnej energetike podrobnosti o ekonomicky oprávnených nákladoch, t. j. ich rozsah a spôsob ich výpočtu neustanovuje zákon, ale všeobecne záväzný právny predpis, ktorý vydá Úrad pre reguláciu sieťových odvetví;
(ii) ukončením odberu tepla zo strany odberateľa – za podmienky, ak zabezpečí dodávku tepla vyrobeného z obnoviteľných zdrojov energie v podiele o 20 % vyššom ako má doterajší dodávateľ tepla, a to v rámci procesu dohody s doterajším dodávateľom, podľa § 20 ods. 3 zákona o tepelnej energetike;
(iii) získaním kladného záväzného stanoviska obce vydaného podľa § 12 ods. 8 v spojení s § 12 ods. 9 zákona o tepelnej energetike o súlade výstavby domovej kotolne s koncepciou rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky;(iv) získaním stavebného povolenia na výstavbu domovej kotolne podľa § 12 ods. 10 zákona o tepelnej energetike. Špecifikom tohto povolenia je fakt, že doterajšiemu dodávateľovi garantuje osobitné zvýhodnené postavenie dotknutého orgánu v stavebnom konaní, ktorého stanovisko je záväzné (okrem toho môže mať zároveň aj postavenie účastníka stavebného konania).“

Skupina poslancov poukazuje na to, že dodávateľ tepla má súčasne postavenie účastníka konania podľa osobitného predpisu, ak sa povoľuje výstavba sústavy tepelných zariadení alebo jej časti na vymedzenom území dodávateľa zo zdroja tepla v centralizovanom zásobovaní teplom. Doterajší dodávateľ tepla tak môže svojím negatívnym (záväzným) stanoviskom znemožniť uplatňovanie § 20 zákona o tepelnej energetike napriek tomu, že odberateľ splnil všetky podmienky uvedené v tomto zákonnom ustanovení. Negatívne stanovisko dodávateľa môže byť priamou prekážkou pre vstup iného dodávateľa (podnikajúci subjekt) do zmluvného vzťahu s odberateľom, ktorý je základom realizácie práva na podnikanie. Navyše sa tým popiera zmysel celej druhej časti zákona o tepelnej energetike, v ktorej sa jednoznačne uvádza, že aj v oblasti tepelnej energetiky „ide“ o podnikanie.

Skupina poslancov v návrhu na začatie konania uviedla, že vyššie uvedené ustanovenia zákona o tepelnej energetike vo vzájomných súvislostiach s ohľadom na metodológiu systematického výkladu už boli predmetom konania na ústavnom súde, konkrétne v konaní vedenom pod spisovou značkou PL. ÚS 42/2015. V predmetnom konaní skupina poslancov namietala nesúlad rovnakých ustanovení zákona o tepelnej energetike s čl. 20 ods. 1 až 3 ústavy. Tomuto návrhu (resp. návrhu v tejto časti) ústavný súd nevyhovel. Napriek tomu, že ústavný súd neidentifikoval rozpor ustanovení zákona o tepelnej energetike s čl. 20 ods. 1 až 3 ústavy, tzn. s vlastníckym právom, v bode č. 92 nálezu vo veci vedenej pod sp. zn. PL. ÚS 42/2015 konštatoval nasledujúce: „Ústavný súd je viazaný návrhom. Z toho ústavný súd vyvodzuje, že navrhovatelia nepožiadali ústavný súd o prieskum súladu zákonnej úpravy so slobodou podnikania ani o prieskum napadnutých noriem zákona s ochranou, aká sa zaručuje siedmym oddielom druhej hlavy (čl. 46 až čl. 50 ústavy), ktorý prípadný prieskum pro futuro nevytvára prekážku res iudicata. Ústavný súd preto vykonal prieskum zákona o tepelnej energetike iba v rozsahu návrhu, ktorý sa obmedzuje na ustanovenia čl. 20 ústavy, resp. čl. 1 dodatkového protokolu o základnom práve vlastniť majetok.“ Podstatou problému bol teda rozsah návrhu, nie návrh samotný.

Jadrom návrhu bol primárne zásah do práva podnikať, ktorým disponujú dodávatelia tepla. Tento zásah nastáva v dôsledku nerovnovážnej a nerovnakej pozície jednotlivých dodávateľov na trhu, keďže „aktívni“ dodávatelia, tzn. subjekty, ktoré majú existujúce zmluvné vzťahy s odberateľmi, majú zároveň z tohto titulu konkurenčný náskok voči ostatným subjektom, ktoré sú síce držiteľmi povolenia na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla, avšak ich prístup k odberateľom (tzn. prístup na trh) môže byť zo strany „aktívnych“ dodávateľov v dôsledku mechanizmu existujúcej právnej úpravy zablokovaný.

Podľa navrhovateľov je rozdiel medzi existujúcimi podnikateľmi a podnikateľmi, ktorí majú záujem v tejto oblasti podnikať. Takáto nerovnovážnosť je v rozpore s účelom práva podnikať, ktoré vníma ústavný súd takto: „Účelom práva podnikať je poskytnúť každej oprávnenej osobe náležitú príležitosť pokúsiť sa podnikať. Pre uskutočňovanie podnikania má zásadný význam individuálna spôsobilosť podnikať aspoň tak úspešne, aby sa osoba uplatňujúca právo podnikať udržala na trhu, aby v konkurenčnom prostredí osvedčila svoju danosť podnikať.“ (PL. ÚS 14/2014). Existencia konkurenčného vzťahu následne umožní zlacnenie výroby tepla u konečného spotrebiteľa. Keďže prístup k odberateľom je podmienený aj súhlasným stanoviskom aktuálneho dodávateľa, tzn. zmena dodávateľa je podmienená súhlasným stanoviskom aktuálneho dodávateľa, je možné konštatovať, že dochádza k výraznej deformácii trhového prostredia a tým eliminácii účelu práva na podnikanie. Takéto pokrivenie trhových mechanizmov v konečnom dôsledku negatívne ovplyvňuje trhové hospodárstvo ako celok, čím sa (kauzálne) vytvára aj zásah do funkčných princípov trhovej ekonomiky (chránených čl. 55 ods. 1 ústavy). Hlavný problém, ktorý navrhovatelia v súvislosti s napadnutou právnou úpravou identifikovali, nespočíva v tom, že existuje zákonný mechanizmus, ktorý reguluje prístup k odberateľom (de facto k zákazníkom), ale v tom, že tento zákonný mechanizmus inkorporuje do svojho procesu aj dotknutých dodávateľov a poskytuje im neprimerané „privilégiá“, ktorými dokážu zneužívať svoju pozíciu na úkor ostatných podnikajúcich subjektov. V takomto modeli je časť podnikajúcich subjektov de facto v pozícii kvázi-štátneho (správneho) orgánu, keďže spolurozhoduje o právach iných subjektov, ktoré sú navyše jeho konkurenti na danom trhu. V tomto zmysle je právny rámec (s ktorým ráta čl. 35 ods. 2 ústavy) ústavne nekomfortný, keďže nie je ani nevyhnutný a ani primeraný.

Zaujímavým je odlišné stanovisko sudkyne Mochnáčovej vo veci sp. zn. PL. ÚS 42/2015, v ktorom konštatovala nasledujúce: „Vychádzajúc z už uvedeného som toho názoru, že ustanovenie § 12 ods. 10 zákona o tepelnej energetike v časti, v ktorej de facto podmieňuje splnenie podmienok pre povolenie výstavby vlastnej sústavy tepelných zariadení, napr. domovej kotolne, pozitívnym stanoviskom doterajšieho dodávateľa tepla, nevytvára ústavne súladné procesné podmienky ochrany vlastníctva, pretože bez dostatku dôvodov poskytuje možnosť doterajšiemu dodávateľovi „vetovať“ získanie príslušného povolenia.“ Nadväzujúc na nález ústavného súdu vo veci sp. zn. PL. ÚS 42/2015 vrátane odlišných stanovísk, navrhovatelia tvrdia, že nesúlad s čl. 46 ods. 1 ústavyspočíva v odňatí možnosti procesných práv odberateľov v rámci správneho (stavebného) konania, keďže konanie, resp. jeho výsledok nezávisí od nestranného a nezávislého štátneho (správneho) orgánu, ale je determinované rozhodnutím súkromného subjektu, ktorý má navyše vlastný ekonomický záujem na výsledku samotného konania, a tak bráni vytvoreniu konkurenčného vzťahu, resp. konkurenčného prostredia na trhu. Na základe uvedeného je možné dospieť k záveru, že napadnuté ustanovenia sú v rozpore so základnými procesnými garanciami v zmysle čl. 46 ods. 1 ústavy.

Stanovisko vlády k návrhu skupiny poslancov

V konaní sa k predmetu veci vyjadrila aj vláda Slovenskej republliky. K postaveniu dodávateľa v správnom konaní vláda zastúpená ministerstvom spravodlivosti, s poukazom na § 126 ods. 1 stavebného zákona uvádza, že záväzným stanoviskom dotknutého orgánu je „stanovisko, vyjadrenie, súhlas alebo iný správny úkon dotknutého orgánu, uplatňujúceho záujmy chránené osobitnými predpismi, ktorý je ako záväzné stanovisko upravený v osobitnom predpise“ (§ 140b ods. 1 stavebného zákona). Podľa vlády zákonodarca označil za jedného z mnohých dotknutých orgánov aj dodávateľa, na ktorého vymedzenom území sa povoľuje výstavba sústavy tepelných zariadení (t. j. ďalšie teplárenské zariadenia). Konal tak pritom plne v intenciách § 140a ods. 1 písm. c) stavebného zákona, podľa ktorého je dotknutým orgánom vlastník sietí a zariadení technického vybavenia územia a iná právnická osoba, ak to ustanovuje osobitný predpis. Polemizovať možno pritom o správnosti použitia pojmu dodávateľ namiesto pojmu držiteľ povolenia na rozvod tepla (v § 12 ods. 10), z obsahového hľadiska však ide o jednu a tú istú osobu [dodávateľom je podľa § 2 písm. d) zákona o tepelnej energetike „fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá je držiteľom povolenia na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla alebo sa na ňu vzťahuje oznamovacia povinnosť podľa § 11 a ktorá dodáva teplo odberateľovi“]. V tejto súvislosti vláda považuje za dôležité poukázať na to, že z už uvedených ustanovení stavebného zákona, ale najmä z ustálenej rozhodovacej praxe súdov jednoznačne vyplýva, že dotknuté orgány sú pri výkone pôsobnosti dotknutých orgánov povinné sledovať výhradne len verejné záujmy, a to „v rozsahu svojej pôsobnosti ustanovenej osobitným predpisom“ (§ 140b ods. 2 stavebného zákona).

K tomu vláda cituje i rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) v rozsudku sp. zn. 5 Sžp 21/2013, podľa ktorého „Postavenie dotknutého orgánu v konaniach podľa stavebného zákona (vyplývajúce z citovaných ustanovení stavebného zákona) mu prisudzuje odlišné oprávnenia ako účastníkom konania najmä s ohľadom na skutočnosť, že dotknutý orgán v konaní nepresadzuje svoje subjektívne práva, právne záujmy, ani sa nekoná o jeho právnych povinnostiach. Treba zdôrazniť, že dotknuté orgány nepredkladajú záväzné stanoviská týkajúce sa ich subjektívnej právnej sféry, ale týkajúce sa verejných záujmov, ktorých ochrana vyplýva z osobitného predpisu. Verejný záujem predstavuje istý protiklad k záujmu súkromnému, jedná sa o určitý všeobecne prospešný stav, cieľ, ktorý treba chrániť o rešpektovať.“.

Podľa vlády dodávateľ tepla (držiteľ povolenia na rozvod tepla) je preto oprávnený vykonávať svoju pôsobnosť ako dotknutý orgán v stavebnom konaní len v rozsahu, v akom mu právo podávať záväzné stanoviská vyplýva z osobitného predpisu, t. j. len v rozsahu, v akom majú jeho stanoviská, vyjadrenia či súhlas záväznú povahu podľa zákona o tepelnej energetike. Ide pritom výlučne len o tieto prípady:

• povoľovanou stavbou sa zasahuje do ochranných pásiem sústavy tepelných zariadení, ktorú dodávateľ prevádzkuje; zákon v tomto prípade podmieňuje stavebné práce a iné zásahy v ochranných pásmach predchádzajúcim súhlasom držiteľa povolenia na rozvod tepla (§ 36 ods. 7 a 8 zákona o tepelnej energetike);
• ·     povoľovanou stavbou sa zasahuje priamo do zariadení tvoriacich sústavu tepelných zariadení; zákon vyžaduje súhlas dodávateľa s takýmito zásahmi (§ 22 ods. 3 zákona o tepelnej energetike).

V žiadnom inom prípade a zo žiadnych iných dôvodov nie je dodávateľ (držiteľ povolenia na rozvod tepla) oprávnený vykonávať pôsobnosť dotknutého orgánu v stavebnom konaní. Zákonodarca mu teda takéto postavenie priznal s cieľom ochrany bezpečnosti a prevádzkovej schopnosti infraštruktúry, prostredníctvom ktorej sú tepelnou energiou zásobovaní viacerí odberatelia. Možno totiž odôvodnene predpokladať, že ak sa povoľovanou stavbou (napríklad domovej kotolne) zasiahne do technológie slúžiacej na zásobovanie verejnosti tepelnou energiou, môže tým byť ovplyvnená samotná bezpečnosť prevádzky teplárenskej infraštruktúry.

Podľa vlády je v postavení dotknutého orgánu s právom podávania záväzných stanovísk nielen príslušný dodávateľ tepla (držiteľ povolenia na rozvod tepla), ale aj prevádzkovatelia elektrizačných sústav [§ 43 ods. 14 zákona č. 251/2012 Z. z. o energetike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o energetike“)] a plynárenských sietí (§ 79 ods. 6 zákona o energetike), prevádzkovatelia verejných vodovodov a kanalizácií (§ 19 ods. 6 a § 27 ods. 3 zákona č. 442/2002 Z. z. o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov) či prevádzkovatelia elektronických komunikácií (§ 68 zákona č. 351/2011 Z. z. o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov). Ich pôsobnosť ako dotknutých orgánov sa spravidla obmedzuje len na udeľovanie súhlasu na zásahy v ochranných pásmach a na samotných zariadeniach, t. j. rovnako ako v prípade dodávateľa tepla.

Podnikanie v sieťových odvetviach sa vyznačuje pomerne silnou monopolizáciou na relevantnom trhu prevádzky infraštruktúry, čo vyplýva jednak z objektívnej nemožnosti vybudovania paralelných sietí, ale predovšetkým z absencie verejného záujmu na ich budovaní. Aj z tohto dôvodu je podnikanie v sieťových odvetviach podrobené pomerne prísnej regulácii, ktorú v podmienkach Slovenskej republiky vykonáva Úrad pre reguláciu sieťových odvetví na základe zákona č. 250/2012 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov.

Vláda poukazuje na to, že úlohou regulátora je pritom spravodlivé rozdelenie zodpovednosti za úhradu relatívne vysokých nákladov vybudovania a prevádzky infraštruktúry v sieťových odvetviach medzi jednotlivé skupiny užívateľov infraštruktúry. V odvetví tepelnej energetiky Úrad pre reguláciu sieťových odvetví schvaľuje individuálne každému prevádzkovateľovi tzv. ekonomicky oprávnené náklady, ktoré možno zahrnúť do ceny tovarov a služieb v sieťových odvetviach (§ 4 vyhlášky Úradu pre reguláciu sieťových odvetví č. 248/2016 Z. z., ktorou sa ustanovuje cenová regulácia v tepelnej energetike v znení neskorších predpisov). Užívateľ teplárenskej infraštruktúry (koncový odberateľ tepla) teda v cene odoberaného tepla uhrádza dodávateľovi nielen cenu tepla ako komodity, ale aj pomernú časť nákladov na prevádzku, údržbu a opravy infraštruktúry slúžiacej na výrobu a distribúciu dodávaného tepla. V prípade, ak sa teplárenská infraštruktúra alebo jej časť nachádza na nehnuteľnostiach vlastníkov odlišných od samotného prevádzkovateľa infraštruktúry, v cene odoberaného tepla musia odberatelia tepla uhradiť aj náklady vynaložené na zabezpečenie užívacieho práva k cudzím nehnuteľnostiam.

Samotná skutočnosť, že podnikanie v tepelnej energetike je zákonom regulované, nie je zásahom do práva podnikať. Vo všeobecnosti platí, že existujú sektory hospodárstva, prípadne predmety podnikania, ktoré z dôvodu verejného záujmu, resp. všeobecnej prospešnosti pre spoločnosť sú regulované. Okrem toho, aj v súkromnej sfére sú vymedzené niektoré predmety podnikania, ktoré vyžadujú vyššiu mieru odbornosti alebo splnenie zákonom ustanovených podmienok (odborná skúška, počet rokov praxe a pod.). To znamená, že reguláciu podnikania a určenie základných podmienok vstupu na trh nie je možné považovať za protiústavné ani za obmedzovanie hospodárskej súťaže. V konečnom dôsledku je nesprávne vyvodiť z podania navrhovateľov záver, že v podmienkach Slovenskej republiky je nemožné podnikať v sektore energetiky a aktuálni dodávatelia dokážu zabrániť výstavbe tepelných zariadení (kotolní) paušálne na celom území Slovenskej republiky. Práve naopak, je známych mnoho príkladov, keď jednotlivé obce v súlade s koncepciou rozvoja obce povolili výstavbu tepelných zariadení a po splnení zákonom stanovených podmienok sa odberatelia odpojili od systému CZT.